Профилактика коррупционных преступлений, совершаемых служащими органов местного самоуправления

Быков Антон Витальевич – старший референт отдела профессионального развития (учебный центр) Следственного управления Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации по Хабаровскому краю, юрист 1 класса; аспирант Байкальского государственного университета экономики и права (г. Хабаровск).

E-mail: abykov001@gmail.com.

Профилактика коррупционных преступлений, совершаемых служащими органов местного самоуправления

Автором приводятся статистические сведения, характеризующие состояние коррупционной преступности среди служащих органов местного самоуправления, а также изложены предложения по дальнейшему совершенствованию мер по предупреждению совершения таких преступлений.

Ключевые слова: коррупция, служащие органов местного самоуправления, общественные объединения, правозащитные организации.

Одной из актуальных проблем современного российского общества является коррупция, масштабы которой соизмеримы с общенациональной катастрофой. Действительно, долгие годы учёные отмечали неблагоприятную ситуацию в данной области общественных отношений. Еще в 1999 году академик РАН Д.С. Львов и доктор экономических наук Ю.В. Овсиенко оценивали коррупцию в России как «тотальную» [1]. Современные исследователи, например Д.Г. Краснов отражают сложившуюся ситуацию еще более мрачными красками: «…на сегодняшний день у России сложился стойкий имидж клептократического и глубоко коррумпированного государства не только внутри страны, но и за рубежом» [2]. О продолжающемся росте объемов коррупционных сделок свидетельствует следующий факт: в 2008 г. средний размер взятки составлял 9 тысяч рублей, а в 2009 он превысил 23 тысячи рублей [3].

Заметим, что речь идет о так называемых коррупционных сделках, то есть противоправных действиях коррупционеров, поддающихся имущественной оценке. А как оценить вред, наносимый из «иной личной заинтересованности», когда злонамеренный чиновник, не получая материальной выгоды, вопреки интересам службы, подавляет ответственных и квалифицированных подчиненных, способствуя карьерному процветанию малограмотных, но «своих подопечных», а также покровительствует бизнесу родных и близких?

Какова же доля коррупционеров из числа служащих в органах местного самоуправления? К сожалению, на эту тему официальных данных не имеется. К тому же, многие исследователи склонны объединять в одну группу существенно отличающиеся друг от друга категории государственных и муниципальных чиновников, служащих публичных учреждений, а также работников унитарных предприятий. Служебное положение, статус, полномочия и ответственность у всех представителей названных групп совершенно разные. От этого зависит не только юридическая оценка и уголовно-правовая квалификация деяний того или иного лица, но и комплекс мер, необходимых для предупреждения совершения им преступлений.

Можно ли не видеть отличий между федеральным министром и главой сельского поселения численностью 300 человек? Можно ли одними и теми же методами добиться от обоих неукоснительного соблюдения закона? Можно ли этих лиц за совершение преступлений, внешне схожих по объективной стороне (например, получение взятки), привлекать к ответственности по одной и той же уголовно-правовой норме, допускающей возможность применять одинаковые вид и меру наказания?

Уголовный кодекс РФ и Федеральный закон от 25.12.2008 г. №273 – ФЗ «О противодействии коррупции» дают однозначный ответ: только так и нужно поступать. Вместе с тем, как свидетельствует официальная статистика, уровень должностной преступности в России год от года не снижается. Следовательно, такой подход не давал и не дает положительных результатов. К тому же, предпринимаемые меры не позволяют вскрыть латентную преступность этого вида или подавить ее экономические, социальные и духовные основы.

Исходя из вышеизложенного, можно сделать вывод о том, что меры по борьбе и предупреждению должностной преступности должны быть индивидуализированы по отношению к группам потенциальных правонарушителей. Правоохранительная деятельность должна учитывать в полном объеме особенности правового статуса служащего, условия его труда и, что немаловажно, быта.

1. Состояние должностной преступности в Хабаровском крае

Авторитетные криминологи утверждают, что должностной преступности присущи относительная стабильность и небольшое число регистрируемых преступлений при высоком уровне их латентности. В 2006 г. профессор В.Д. Малков писал, что ежегодно в России регистрируется около 22 – 25 тыс. таких преступлений, что составляет 0,8% от общего объема преступности в стране [4]. Вместе с тем, официальные статистические данные уточняют предлагаемый показатель (см. таблицу 1) – данные взяты из официального сайта Министерства внутренних дел Российской Федерации).

Таблица 1

Показатели должностной преступности в России

(2004 – 6 мес. 2010 гг.)

Источник: официальный сайт Министерства внутренних дел РФ – Режим доступа: http://www.mvd.ru

Однако, учитывая тезис о высокой латентности такой категории преступлений, приведенные данные свидетельствуют, скорее, о степени эффективности выявления должностных преступлений, чем об их реальном количестве. Сколько же фактически совершается должностных преступлений и каков вклад в их совершение служащих органов местного самоуправления? Исследователи называют различные цифры. Например, в 2008 году за получение взяток было осуждено 36 тыс. человек. Из них 31% составили милиционеры, 20,3% – медицинские работники, 12% – преподаватели образовательных учреждений, 9% – государственные служащие, 2,5% – сотрудники федеральной службы наказаний, 2% – таможенники [5]. Как видно, служащие органов местного самоуправления в этих данных не фигурируют. Напротив, исследователь С.М. Фоминых утверждает, что руководителями местных администраций совершается до 70% от общего количества взяток, получаемых всеми должностными лицами, при этом, более активны руководители муниципальных органов низшего звена (небольших сельских поселений) – 26% [6]. По всей вероятности, речь идет не только о зарегистрированных преступлениях, а обо всех, реально совершаемых. Менее значительные, но все же впечатляющие, цифры называет Ю.И. Феркалюк. Так, по его утверждению, ежегодно 36,7% коррупционных преступлений от общего количества зарегистрированных преступлений, предусмотренных ст. ст. 285¹, 290, 292 Уголовного кодекса РФ, совершается муниципальными служащими [7].

Вместе с тем, анализ следственной и судебной практики по делам данной категории в Хабаровском крае позволяет согласиться с А. Овчинниковым: по официальным данным, в нашем регионе служащие органов местного самоуправления взятки не берут. Попробуем дать ответ о причинах такой статистики.

Поскольку речь в настоящей статье идет о Хабаровском крае, напомним некоторые сведения о нём. Население края составляет 1401,9 тысяч человек или 1% от численности населения России (на 01.01.2009 г.). В крае расположены 7 городов и 17 муниципальных районов. Население городов и рабочих поселков составляет 80,5% от общего числа проживающих. В среднем, на одном квадратном километре территории проживает 1,8 человека, что в 4 раза меньше, чем в среднем по России (данные взяты из официального сайта правительства Хабаровского края).

Нами была проанализирована статистическая информация о состоянии преступности в Хабаровском крае за 2005 – 2009 гг. (данные в таблицах 2 и 3 получены на основании анализа, проведенного по материалам Информационного центра УВД по Хабаровскому краю (по состоянию на 03.06.2010 г.), а также сборников по Дальневосточному Федеральному округу о состоянии преступности и результатах выявления и раскрытия преступлений за 2005, 2006, 2007, 2008, 2009 гг.). В ходе исследования отбирались преступления, совершенные государственными гражданскими служащими федеральных и краевых органов государственной власти, а также служащими органов местного самоуправления края. Так, по данным статистики, с 2006 г. в Хабаровском крае наблюдается ежегодный рост, в среднем, на 7,3% зарегистрированных преступлений против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления (см. таблицу 2).

Таблица 2

Количественные показатели преступлений, предусмотренных главой 30 УК РФ в Хабаровском крае за 2005 – 2009 г.

(с учетом преступлений с истекшими сроками давности привлечения к уголовной ответственности)

Источник: Территориальный орган Федеральной службы государственной статистики по Хабаровскому краю [Электронный ресурс] – Режим доступа: http://www.habstat.ru

За 2005 – 2009 гг. исследуемыми субъектами совершено 225 преступлений такой категории. Из них 38 преступлений или 17% совершены служащими органов местного самоуправления. Обращает на себя внимание тот факт, что в сфере муниципального управления наиболее часто выявляют такие преступления как халатность (19 эпизодов) (см. таблицу 3). Между тем, некоторые исследователи, оценивая структуру преступности среди служащих органов местного самоуправления, утверждают, что «… коррупция среди выборных представителей муниципальных органов власти, как показывает предварительное изучение вопроса, наиболее часто встречается при решении вопросов о распределении и расходовании бюджетных средств (31%), сдачи в аренду недвижимости (29%), а также распоряжении земельными участками (19%)» [8]. Почему же в Хабаровском крае эти преступления почти не выявляются? На наш взгляд, причина в высокой латентности таких преступлений.

Таблица 3

Количественные показатели должностных преступлений, совершенных служащими государственных и муниципальных органов Хабаровского края за 2005 – 2009 гг. (с учетом преступлений с истекшими сроками давности привлечения к уголовной ответственности)

Источник: Территориальный орган Федеральной службы государственной статистики по Хабаровскому краю [Электронный ресурс] – Режим доступа: http://www.habstat.ru

Должностные преступления совершены 94 лицами, из них 60 служащие государственных органов (64%), а 34 – служащие органов местного самоуправления (36%). В сфере государственного управления в большинстве случаев фигурантами являлись мужчины – 43 лица или 72%, а в сфере муниципального управления – женщины (23 лица или 68%).

2. Причины и условия совершения коррупционных преступлений

Для того, чтобы дать рекомендации по предупреждению преступлений, совершаемых служащими органов местного самоуправления Хабаровского края, необходимо установить причины и условия, влияющие на совершение таких преступлений, а также определиться с их региональными особенностями. В научной литературе под причинами совершения преступлений понимают совокупность взаимосвязанных явлений, которая порождает преступление. Но причина создает возможность определенного следствия лишь при наличии достаточных условий. При этом, условия сами по себе не могут породить преступления, но в соответствующей ситуации способствуют реализации действия причины.

Уголовно-правовой анализ составов должностных преступлений, предусмотренных главой 30 Уголовного кодекса РФ, показывает, что мотивом к совершению таких преступлений может служить корыстная или иная личная заинтересованность. Понятия «корыстная заинтересованность» и «иная личная заинтересованность» раскрыты в п. 16 Постановления Пленума Верховного суда РФ от 16.10.2009 № 19 «О судебной практике по делам о злоупотреблении должностными полномочиями и о превышении должностных полномочий».

Не так давно известный политик, доктор философских наук В.В. Жириновский, по телевидению обратился к женам и детям чиновников. В своей речи он назвал причиной взяточничества непомерные материальные потребности чиновничьих жен и детей, в связи с чем, попросил провести с последними профилактические беседы, чтобы те умерили свои аппетиты [9]. Нельзя не согласиться с определенной логикой в этих словах. Мы берем на себя смелость утверждать, что глубинной причиной коррупционной преступности являются неразрешимые законным путем противоречия, возникающие на основе человеческой страсти к наживе, а также гипертрофированной потребности в признании другими собственной значимости.

По нашему мнению, условий совершения должностных преступлений больше, чем их причин. Требования части 2 ст. 73 Уголовно-процессуального кодекса РФ возлагают на следователя обязанность устанавливать обстоятельства, способствовавшие совершению преступления. В этом вопросе необходимо опираться на совокупность обстоятельств, установленных в ходе расследования. Имеет значение все: условия работы и быта обвиняемого, его окружение, социальная среда, удаленность местности от административного центра. Как показывает статистика, большинство зарегистрированных, а значит, и латентных, должностных преступлений совершаются служащими сельских органов местного самоуправления (75%). Возникает вопрос: почему?

Численность служащих органов местного самоуправления в сельских районах Хабаровского края в первом квартале 2010 года составляла порядка 2860 человек, из которых 255 замещали муниципальные должности, а 2605 – должности муниципальной службы (данные взяты из официального сайта Федеральной службы государственной статистики). Этот показатель превышает численность населения Тугуро-Чумиканского района (2,4 тыс.). Вместе с тем, в этом муниципальном районе ежегодно регистрируется, в среднем, 17 преступлений экономической направленности, а на 2,6 тысяч служащих органов местного самоуправления – более, чем в 2 раза меньше должностных. Говорит ли это о том, что работники муниципальной сферы управления гораздо добропорядочнее жителей муниципальных районов? Вряд ли. По нашему мнению, данный пример лишний раз убедительно иллюстрирует высокую латентность должностных преступлений.

Проведем сравнение условий труда и быта служащих органов государственной (а также муниципальной власти, расположенной в городах) и муниципальной власти (в органах, расположенных в сельской местности) и попытаемся сделать необходимые выводы (см. таблицу 4).

Таблица 4

Сравнение условий труда и быта служащих органов государственной и муниципальной власти

Таким образом, существенные различия условий труда и быта служащих этих систем публичной власти определяют высокую латентность коррупционных преступлений, совершаемых в сельской местности. Неразвитая инфраструктура обеспечивает транспортную недоступность для жителей, страдающих от коррупции местной власти, административных центров, где располагаются контролирующие и судебные органы. В Хабаровском крае существуют отдаленные сельские поселения, в которых фактически не регистрируются общекриминальные преступления, не говоря уже о преступлениях должностных. Транспортная недоступность удаленных районов становится серьезной преградой для осуществления надлежащего надзора для контролирующих органов. Возможен ли выезд прокурора или следователя по сообщению о совершении коррупционного преступления из с. Аян в с. Джигда Аяно-Майского района? Официального транспортного сообщения между этими населенными пунктами одного муниципального района нет. Путь лежит через г. Хабаровск, откуда необходимо вылететь в с. Нелькан. Не беря в расчет все сложности полетов на север средствами малой авиации, когда по погодным условиям вылет может задерживаться на недели, отметим, что между с. Нелькан и с. Джигда транспортное сообщение также отсутствует. Следователю или прокурору останется рассчитывать на свою находчивость в сложных ситуациях. Эти обстоятельства поневоле ставят должностных лиц контролирующих органов в зависимость от местной власти и организаций, оказывающих содействие в решении такого рода вопросов.

С подобными трудностями сталкиваются жители таких районов, когда встает вопрос о судебной защите своих прав, нарушенных муниципалитетом. По нашему мнению, это обстоятельство не может не влиять на состояние законности. Зачастую в органах местной власти сельских муниципальных районов работают коренные жители, тесно связанные с большой частью населения района родственными, приятельскими и соседскими узами. При этом, для служащих органов местного самоуправления, работающих на этих территориях, не созданы запреты занимать должность свыше определенного срока, также нет экономических условий, позволяющих привлекать для работы на таких территориях приезжих граждан.

3. Предупреждение коррупционной преступности

Предупреждение преступности – это исторически сложившаяся и развивающаяся в новых социальных условиях система объективных и субъективных предпосылок сокращения преступности, а также комплекс государственных и общественных мер, направленных на нейтрализацию (устранение) причин и условий, порождающих данное явление и способствующих его сохранению в обществе. Законом о противодействии коррупции установлены правовые и организационные основы предупреждения коррупции, борьбы с ней, минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных правонарушений. Так, пункты 3 – 5 части 1 статьи 6 данного закона предусматривают меры по профилактике коррупции в сфере государственного и муниципального управления. Кроме того, этим законом предусмотрены ограничения для служащих государственных и муниципальных органов.

Как видно из содержания пунктов 1 – 5 статьи 6 закона о противодействии коррупции, реализация многих антикоррупционных мероприятий зависит от государственных и муниципальных органов власти. Поэтому их успешность определяется добросовестностью самих же чиновников. Учитывая сложившееся мнение о коррумпированности государственного и муниципального аппарата, вряд ли можно надеяться на то, что органы государственной и местной власти окажутся в авангарде борьбы с коррупцией. Между тем, общественные объединения как институты гражданского общества способны внести значительный вклад в эту борьбу.

Основой любой демократии является наличие в обществе сильной оппозиции и прогрессивных общественных сил. Совокупность права на свободный доступ к информации о деятельности органа местного самоуправления и сил, способных проводить независимый мониторинг деятельности публичных органов власти, неизбежно приведет к позитивным изменениям в борьбе с коррупцией. К сожалению, в настоящее время системы негосударственного контроля за деятельностью публичных органов разрушены. Отсутствие таких структур ничем не компенсировано [10]. Вместе с тем, государство должно быть само заинтересовано в установлении и развитии общественных институтов, способных контролировать деятельность муниципальных органов власти. Немаловажно, что такие общественные силы существуют за счет негосударственного финансирования, что означает относительную самостоятельность такого рода объединений, а также исключает возможность принятия «нужного решения» по звонку сверху. После выявления должностных правонарушений, совершенных служащими органов местного самоуправления, эти же общественные структуры могли бы взять на себя своеобразный контроль за привлечением виновных лиц к ответственности.

Однако для успешного функционирования такой системы предупреждения должностных преступлений необходимы определенные государственные гарантии: доступ к информации и обязательная отчетность правоохранительных и контролирующих органов о мерах, принятых по соответствующим обращениям.

Вполне вероятно, что такие меры (в совокупности с другими, предусмотренными законодательством о противодействии коррупции) смогут не только снизить уровень должностной преступности, но и разрушить коррупционные стереотипы в сознании граждан. Помимо этого, на уровень коррупции напрямую влияет транспортная изолированность территорий, низкий уровень жизни жителей сельской местности, а также духовная нищета многих сограждан. В данном случае вопрос стоит о необходимости активизации государства в выполнении своих экономических и социальных обязательств, предусмотренных в статье 7 Конституции РФ.

Таким образом, в настоящее время назрел вопрос о принятии федерального закона, регламентирующего создание разветвленной сети общественных советов при органах местного самоуправления. Компенсировать пробел в федеральном законодательстве могли бы региональные законодатели, в частности депутаты Законодательной думы Хабаровского края, приняв соответствующий закон. В состав таких советов должны входить местные жители, отбираемые, по правилам, сходным для присяжных заседателей (отсутствие судимости, родственных отношений со служащими территориальных органов местного самоуправления и т. д.). Деятельность таких советов должна распространяться не только на заслушивание отчетов глав органов местного самоуправления, но и на рассмотрение соответствующих жалоб граждан и организаций. Усмотрев в изложенных заявителем фактах нарушение закона, советы должны выносить обращение к главе органа местного самоуправления с требованием устранить допущенное нарушение. Отчет о принятых мерах по такому обращению должен быть обязателен для органа местного самоуправления. Подобная практика будет в полной мере соответствовать сущности местного самоуправления как форме организации общественной негосударственной власти, источником которой является народ. Наличие таких независимых общественных структур на всех уровнях муниципальной власти позволит во многих случаях предупреждать совершение должностных преступлений служащими органов местного самоуправления, а также выявлять их совершение посредством работы с обращениями граждан и организаций. Вместе с тем, эффективная правоохранительная деятельность таких советов возможна лишь при условии активной поддержки их правозащитными организациями и общественными движениями.

Другим важным аспектом предупреждения коррупционной преступности является запрет занимать должности в органах местного самоуправления одного муниципального образования свыше определенного срока. Нередко на территории одного муниципального образования за определенное время во властной элите сосредотачиваются родственники, например: отец – мэр города, дочь – надзирающий прокурор за администрацией города; жена – руководитель органа Роспотребнадзора, муж дочери – начальник милиции, а заместитель мэра – его дядя. Коррупциогенность такого фактора сомнений не вызывает, однако до сих пор закон соответствующих ограничений не установил.

Исторический опыт доказывает, что полное искоренение коррупции невозможно, потому что ни один закон не может изменить человеческую природу и изгнать, например, из гражданина алчность, но законы могут и должны обеспечить функционирование органов власти в условиях, сводящих к минимуму возможность коррупционных проявлений. Однако обеспечить это может только комплексный, системный подход, учитывающий все региональные особенности.

Карательная деятельность одних правоохранительных органов, как показывает практика, во все времена остается малоэффективной [11]. Для самой правоохранительной системы наступило время коренных реформ, поэтому рассчитывать лишь на всемерное использование средств, предоставленных органам уголовно-процессуальным и специальным законодательством, не приходится. Еще в 2003 году наш земляк К.В. Распутин справедливо отмечал: «…наведение порядка в короткое время одними лишь репрессивными мерами возможно лишь только в одном случае – при восстановлении бывшей тоталитарной, деспотической системы… До чего довел страну тот тиранический кошмар – известно…» [12].

Литература и источники:

1. Львов, Д. С. Об основных направлениях социально-экономических преобразований / Д. С. Львов, Ю. В. Овсиенко // Экономическая наука современной России. – 1999. – № 3. – С. 99 – 114.

2. Краснов, Д. Г. Коррупция – политико-правовой аспект. Преступность и проблемы борьбы с ней. / под общей редакцией А. И. Долговой, В. И, Каныгина. – М., Российская криминологическая ассоциация, 2007. – С. 182.

3. «Российская газета». Федеральный выпуск. – 2010. – 26 марта.

4. Криминология : учебник для вузов / под ред. проф. В. Д. Малкова – 27-е изд., перераб. и доп. – М. : ЗАО «Юстицинформ», 2006. – С. 324.

5. См.: Овчинников, А. Рейтинг мздоимцев возглавили милиционеры и медики / А. Овчинников // Комсомольская правда. – 2009. – 30 января.

6. Фоминых, С. М. Уголовная ответственность за получение взятки муниципальным служащим : автореф. дисс… канд. юридид. наук. / С. М. Фоминых. – М. : ВНИИ МВД России, 2008. – С. 3, 26.

7. Феркалюк, Ю. И. Уголовная ответственность должностных лиц за специальные коррупционные преступления против интересов службы в органах местного самоуправления: на примерах муниципальных служащих : автореф. дисс… канд. юрид. наук / Ю. И. Феркалюк. – Тамбов, 2009. – С. 4.

8. Павлова, Е. Р. Злоупотребления в сфере муниципальной службы. / Е. Р. Павлова // Криминологический мониторинг: современное состояние и пути повышения эффективности : материалы конференции. – М. : ИМПЭ им. А.С. Грибоедова, 2009. – С. 167.

9. [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://www.youtube.com/watch?v=V38Z1_ZXGVI.

10. См.: Криминология : учебник / под. ред. В. Н. Кудрявцева и В. Е. Эминова. – 4-е изд. перераб. и доп. – М. : Норма, 2009 . – С. 406 – 416 ; Варчук, Т. В. Виктимология : учеб. пособие для студентов вузов, обучающихся по специальности «Юриспруденция» / Т. В. Варчук ; под. ред. С. Я. Лебедева. – М. : ЮНИТИ-ДАНА, 2009. – С. 213.

11. См., например: Константинов, А. Коррумпированная Россия. – М. : ОЛМА Медиа Груп; ОЛМА – ПРЕСС, 2006. – С. 18 – 131.

12. Распутин, К. В. Возрождение России. Взгляд с Дальнего Востока. / К. В. Распутин. – Хабаровск : Из-во «Риотип» краевой типографии, 2003. – С. 96.