Жукова Инна Викторовна – доцент кафедры специальных юридических дисциплин ГОУ ВПО «Дальневосточная академия государственной службы» (г. Хабаровск). Тел.: (4212) 30 47 40
О формировании и правовом регулировании государственных доходов
в части платежей при пользовании недрами
Приведенный в статье анализ механизмов формирования государственных доходов в части платежей при пользовании недрами и их правовое регулирование является авторским и ранее в такой форме в отечественной литературе не рассматривался.
Ключевые слова: государственные доходы, недропользование платежи, механизм формирования доходов, правовое регулирование, право собственности на недра, право собственности на добытые полезные ископаемые.
Категория платежей, связанных с недропользованием, занимает среди доходных источников бюджетов в Российской Федерации особое место. Недра – это одна из тех немногих основных составляющих национального богатства, которая, по Конституции РФ, является государственной собственностью и не подлежит приватизации. Кто владеет и распоряжается собственностью, тот управляет ею и получает доходы от ее использования. Под «доходами» здесь и далее понимаются средства, поступающие государству от недропользования в виде налогов, сборов и иных платежей.
Формирование доходов в недропользовании (далее – доходы от недропользования) зависит от системы предоставления недр в пользование.
В настоящее время в мире существуют две основные системы предоставления права пользования недрами – разрешительная и договорная, и правовое регулирование государственных доходов зависит от механизмов правового регулирования передачи недр в пользование. В чистом виде договорной или разрешительной систем предоставления участков недр в пользование в настоящее время практически не существует. В абсолютном большинстве зарубежных государств наблюдается процесс взаимовлияния и дополнения разрешительной и договорной систем недропользования [1].
Различие сочетаний перечисленных условий, входящих в сферу правового регулирования, определяет большое разнообразие сложившегося под воздействием государства характера отношений в разных странах, порождает различия в методах и способах правового регулирования государственных доходов в недропользовании.
Рассмотрим, исходя из российской и мировой практики, как существующие механизмы, так и теоретически возможное получение доходов. Разнообразие реальных механизмов формирования доходов государства при пользовании недрами и их правовое регулирование будут основываться на сочетании отдельных элементов отношений и особенностей участников отношений. Сочетание этих элементов и особенностей будет складываться по-разному, в зависимости от права собственности на недра и государственное устройство.
1. Механизмы формирования доходов при определении собственности на недра.
Право собственности в недропользовании разделено в зависимости от объекта на составляющие – собственность на недра и запасы полезных ископаемых и собственность на добытые полезные ископаемые.
Здесь возможны три варианта формирования государственных доходов в части платежей при пользовании недрами.
1.1 Собственником недр является государство, собственником добытого из недр – частное лицо – недропользователь (физическое или юридическое). В этом случае государство получает от недропользователя налоговые поступления и природную ренту. Это наиболее распространенный вариант формирования государственных доходов от недропользования.
1.2 Собственником недр и собственником добытого из недр является государство. В этом случае оно получает от недропользователя налоговые поступления, природную ренту и доходы от продаж добытого сырья.
1.3 Собственником недр и собственником добытого минерального сырья является частное лицо – недропользователь (юридическое или физическое) (для России – случай, относящийся к общераспространенным полезным ископаемым). Здесь государство получает только налоговые поступления от хозяйственной деятельности юридических лиц.
2. Механизмы формирования доходов при определении особенностей государственного устройства.
Государственное устройство определяет порядок аккумуляции и распределения государственных доходов. Здесь также возможны несколько вариантов формирования государственных доходов от недропользования.
2.1 В государстве с унитарным устройством доходы от недропользования аккумулируются в бюджете.
2.2 В государстве с федеративным устройством распределение доходов осуществляется по уровням внутреннего устройства федеративного государства (Федерация и субъекты Федерации).
В последнем случае также возможны разные механизмы формирования государственных доходов.
2.2.А Возможна аккумуляция доходов на федеральном уровне и последующее распределение по уровням.
2.2.Б Возможна аккумуляция доходов на уровне субъекта и последующее распределение по уровням с выделением федеральной доли.
Все эти возможные механизмы в полной мере будут определены и рассмотрены далее в виде моделей правового регулирования формирования государственных доходов в части платежей в недропользовании.
Поскольку в современном мире сложилось три типа решения рассматриваемого вопроса – мы составим три модели правового регулирования государственных доходов за счет недропользования:
1 модель – право собственности на недра и добытые полезные ископаемые – государственные. Здесь возможны следующие варианты правового регулирования:
1.1 Государство самостоятельно эксплуатирует недра и извлекает доходы.
1.2 Государство передает недра в пользование другим участникам отношений.
1.3 Государство частично само эксплуатирует недра, частично распределяет ресурсный фонд и передает их недропользователям.
2 модель – право собственности на недра и добытые полезные ископаемые – исключительно частные.
3 модель – одновременно существуют государственная и частная собственность на недра и добытые полезные ископаемые.
Рассмотрим модель правового регулирования государственных доходов за счет недропользования в федеративном государстве с государственным правом собственности на недра. Здесь необходимо отметить, что рассматриваемые модели связаны с федеративными государствами. При наличии каких-либо особенностей в унитарных государствах это будет отмечено.
В этой модели механизм правового регулирования будет определяться, исходя из разграничения государственной собственности на недра на федеральную собственность и собственность субъекта Федерации.
В большинстве федеративных государствах недра и их ресурсы отнесены (на уровне конституции) либо к собственности Федерации, как, например, в Бразилии [2], Бельгии [3] или к собственности провинций, как, например, в Канаде [4]. Либо, как в США, где часть участков недр отнесена к собственности Федерации, часть – к собственности штатов [5], остальные следуют праву частной земельной собственности [6].
Ряд федеративных государств решают вопрос о принадлежности недр, сразу рассматривая принадлежность земли. В Австралии и Канаде [7] земля и недра принадлежат субъектам Федерации в соответствии с территориальным разделением. Под юрисдикцией субъектов Федерации находится земля и в Соединенных Штатах Америки [5].
Некоторые федеративные государства прямо разделяют собственность на недра как источник формирования государственных доходов и в чьи (Федерации или субъекта) бюджеты поступают эти доходы. Например, в Конституции Пакистана [8] ст. 78 устанавливает, что недра и полезные ископаемые, содержащиеся в них, являются собственностью Федерации, а в ст. 161 «Распределение доходов между Федерацией и провинциями» сказано, что доходы, получаемые в части платежей в недропользовании при эксплуатации газовых месторождений, остаются на тех территориях, на которых находятся участки недр, за счет пользования которых эти доходы получены.
Таким образом, большинство федеративных государств на уровне Конституции разделили источники государственных доходов в части платежей в недропользовании, отнеся недра и их ресурсы либо к собственности Федерации, либо к собственности субъектов.
За исключением России. Конституция Российской Федерации в ст.71 указывает, что вопросы финансового регулирования находятся в ведении Российской Федерации, в ст. 72 Конституции – в совместном ведении находятся вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами [9]. В Законе «О недрах» указано, что «Недра в границах территории Российской Федерации, включая подземное пространство и содержащиеся в недрах полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы, являются государственной собственностью. Вопросы владения, пользования и распоряжения недрами находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации» [10]. Т. е. определение источников для формирования государственных доходов относится к ведению Федерации, но сами источники доходов между Федерацией и субъектами не распределены.
При государственной собственности на недра в рассматриваемой модели правового регулирования государство далее должно решить вопрос о собственности на добытое минеральное сырье. И здесь, как уже отмечено выше, возможны три варианта развития отношений.
Государство может, во-первых, само эксплуатировать недра и извлекать доходы, во-вторых, государство передает недра в пользование другим участникам отношений и получает свою долю доходов в виде налоговых платежей или роялти, или в натуральной форме и, наконец, третий вариант развития событий, где государство частично само эксплуатирует недра, частично распределяет ресурсный фонд и передает их недропользователям.
В первом случае посредством специализированных юридических лиц, принадлежащих государству, государство осуществляет в установленном порядке управление этими предприятиями. В России это государственные унитарные предприятия, находящиеся в ведении органов власти [11]. Здесь государство получает доход в натуральной форме, т. е. в виде добытого минерального сырья, оставляя необходимое количество сырья для осуществления своих государственных функций, а излишки реализуя на внешнем или на внутреннем рынках [12; 10, ст. 2.1]. При этом доход получен в натуральной форме, но в бюджете учитывается в денежном выражении. Правовое регулирование государственных доходов в этом варианте модели будет осуществляться посредством применения расходных статей закона о государственном бюджете, т. е. государство, приобретая минеральное сырье, оплачивает недропользователю в денежной форме расходы, связанные с добычей, планируя эти выплаты в расходной части бюджета. В доходной части бюджета отражаются государственные доходы, связанные с дальнейшей реализацией минерального сырья в части превышения расходов на добычу.
Во втором случае рассматриваемой модели правового регулирования государственных доходов в части платежей в недропользовании государство передает недра в пользование другим участникам отношений и получает свою долю доходов в виде налоговых платежей или роялти, в денежной или натуральной форме. В основе действующей концепции формирования государственных доходов в части платежей при пользовании недрами лежит лицензионная система предоставления права пользования участками недр [10, ст. 11]. Обязательные платежи, взимаемые государством за пользование недрами, чаще всего здесь бывают в форме прямых или косвенных налогов, либо особых целевых платежей [13].
В этом варианте (при рассмотрении вопроса о собственности на добытое сырье после изъятия из недр) национальные ресурсы становятся собственностью различных субъектов права (Федерации, субъектов, муниципалитетов, компаний, граждан) [14], и в отношении добытой части природных ресурсов эти собственники самостоятельно осуществляют правомочия владения, пользования, распоряжения [10, ст. 1.2].
Для России рассматриваемый вариант модели правового регулирования государственных доходов имеет свои особенности. Например, в связи с отсутствием нормативных документов, устанавливающих порядок перехода права собственности на добытые полезные ископаемые, минеральное сырье находится в частной собственности в условиях сохранения государственной собственности на участки государственного фонда недр [10, ст. 2], откуда это сырье извлекалось. Здесь завуалирована важная процедура – факт изъятия государственной собственности у собственника: руда в горе – государственная, а вывезенная на поверхность эта же руда из горы – частная, при этом собственник – государство в лице Федерации, субъектов Федерации – не приобретает каких-либо прав на изъятое из недр в дальнейшем за небольшими исключениями [10, ст. 1.2, 2.1]. Порядок этой процедуры законодательно не прописан и отсутствует среди полномочий государственных органов по определению правового положения добытого полезного ископаемого.
При таком развитии событий Россия может аккумулировать в своем бюджете лишь только часть государственных доходов, получаемых за счет платежей при пользовании недрами. В этой ситуации извлечение государственных доходов может быть неэффективным, поскольку часть доходов рентного характера теряется вовсе.
Наконец, третий вариант рассматриваемой модели правового регулирования. Суть его заключается в том, что государство частично само эксплуатирует недра, частично распределяет ресурсный фонд и передает их недропользователям.
Этот вариант наиболее распространен в странах с федеративным государственным устройством и государственным правом собственности на недра. Используя в полной мере все механизмы, описанные ранее в рамках правового регулирования государственных доходов, получаемых государством при передаче недр в пользование недропользователю, государство оставляет за собой право самостоятельно заниматься эксплуатацией недр, относимых к, так называемому, стратегическому сырью или определяющих национальную безопасность. Т. е. здесь стоит вопрос ресурсного обеспечения самого государства. Перечень участков недр, стратегического сырья, дефицитных видов ресурсов недр, наличие которых влияет на национальную безопасность государства, обеспечивает основы ее суверенитета каждое государство определяет самостоятельно. В России это, например, радиоактивное урановое сырье, разработка континентального шельфа и недр в экономической зоне России [15].
Таким образом, особенности правового регулирования механизмов формирования государственных доходов в рассматриваемом варианте модели заключаются в том, что в разных государствах правовое регулирование осуществляется, преимущественно, на федеральном или, преимущественно, на уровне субъектов Федерации.
Рассмотрим следующую модель правового регулирования государственных доходов в части платежей при пользовании недрами в федеративном государстве с исключительным правом частной собственности на недра.
В рассмотренных конституциях федеративных государств правовое регулирование государственных доходов в части платежей при пользовании недрами исключает полную частную собственность на недра как источник государственных доходов. Почти во всех конституциях подчеркивается особое правовое положение такого объекта собственности как недра, особенности его оборота, социальная значимость и ряд других факторов, которые обособляют его от иных объектов собственности, определяя недра как объект, находящийся в общедоступном, публичном пользовании всего общества, всех граждан [16].
Но это не означает, что такие государства отсутствуют. Здесь нужно иметь в виду, что даже в государствах с полной частной собственностью на недра всегда процесс правового регулирования пользования такой собственностью будет происходить с участием государства. Заботясь об общем благе, безопасности государства, в том числе экологической для всего проживающего на территории государства народа, изыскивая источники государственных доходов для исполнения своих публичных обязанностей, государство всегда оставляет за собой право устанавливать определенные ограничения по распоряжению собственностью отдельных субъектов – физических и юридических лиц, будь то абсолютные монархии, президентские республики или иные государства.
Так, исследователями отмечается[17; 18], что в настоящее время в нормативных правовых актах государств как романо-германской, так и англо-саксонской систем права содержатся положения об ограничениях правомочий собственника в отношении принадлежащих ему недр в силу действия норм публичного права в случае наличия в недрах минеральных ресурсов [18]. Таким образом, государства устанавливают приоритет публичных интересов над частными. Указанный принцип обычно закрепляется в Основном законе государства [19], что позволяет сделать вывод о том, что упомянутая норма является одним из основных принципов для развития государств, обеспечения публичных интересов как нынешнего, так и будущих поколений граждан.
Таким образом, в настоящее время имеет место тенденция по усилению государственных позиций и публичной ориентированности, что достигается, в том числе, введением определенных ограничений по распоряжению собственностью отдельных юридических и физических лиц для целей достижения общего блага, и осуществлению государством своих публичных функций. Обращаясь к анализу современного отношения к собственности на недра в исламских государствах, укажем, что полезные ископаемые, находящиеся в естественном состоянии, в основном, выведены из оборота и провозглашены государственной собственностью, что позволяет суверену обеспечивать публичные интересы всех членов общества [20].
Проведенный анализ подходов к определению права собственности на недра, существующий в современных зарубежных государствах и в России, позволяет сделать вывод, что вне зависимости от отнесения страны к той или иной системе права ярко выражены тенденции по отделению участков недр, содержащих месторождения полезных ископаемых, от иных объектов собственности, формированию и развитию особого правового положения недр как объектов публичной собственности, подчиненных реализации долгосрочных публичных интересов, обеспечивающих возможность суверена реализовывать функции общего блага.
Наконец, следующая модель правового регулирования механизмов формирования государственных доходов в части платежей при пользовании недрами построена на том принципе, что доходы извлекаются за счет использования недр, которые могут находиться как в государственной собственности, так и являться собственностью частных лиц.
В эту группу стран входят такие, как Германия, США, Канада, Австрия, Индия, Австралия и др. Все они допускают частную собственность на участки недр и месторождения полезных ископаемых [21], но в ряде государств (Германия, Австрия) только государственные органы могут давать разрешения на пользование частной собственностью; в ряде государств (Канада, США, Австралия) в некоторых случаях право собственности на полезные ископаемые признается только при наличии частной собственностью на землю, когда полезные ископаемые расположены под этим участком [22; 23]. Но даже и в этих государствах частная собственность имеет свои ограничения. Поскольку наличие частной собственности на недра возможно только при наличии прав собственности на землю, под которой эти недра находятся, в ряде государств правовое регулирование государственных доходов в недропользовании прямо связано с регулированием пользования землей. В США в 1976 году был принят Закон «О федеральном землепользовании», одна из статей которого гласит, что если частный собственник передает права собственности на землю, в этом случае за государством сохраняется право на земельные недра, а также на дальнейшее недропользование. В Канаде каждая провинция обладает полным контролем над природными ресурсами, расположенными на ее территории, но одновременно и федеральный центр сохранил за собой заметную долю доходов [23], связанных с использованием недр. Все формирование доходов от использования недр здесь осуществляется на уровне провинций. Такое отчисление в бюджет Федерации и является механизмом компенсации неравномерного распределения источников доходов по территории Федерации и закрепления его в качестве доходного только за одним субъектом.
Формирование государственных доходов в части платежей при пользовании недр, находящихся в частной собственности, имеет и другие особенности. Например, в США, если частное лицо имеет в собственности землю и добывает из недр под этой землей что-то ценное, то сколько с него брать налогов и как собранные деньги потратить, решит штат, на чьей территории расположено месторождение [23]. Это образует налоговый доход штата, поскольку штат осуществляет правовое регулирование хозяйственной деятельности недропользователя, в т. ч. и добычи.
Таким образом, в этой модели правового регулирования, связанной с формированием доходов в части платежей при использовании недр, разделение недр на частную и государственную собственности неразрывно связано с разрешением вопросов о собственности на поверхность земли. Здесь отмечается два подхода – подход нераздельного владения землей и недрами и подход раздельного владения ими. В первом случае доходы, извлекаемые от такого владения, в полном мере получает собственник земельного участка. Во втором случае государство оставляет за собой возможность ограничения права частной собственности для достижения публичного блага [24], т. е. право изъять из частного пользования недра в силу их публичной значимости и что ресурсы недр могут иметь гораздо большую ценность, чем участок земли.
Рассмотренные модели правового регулирования государственных доходов при пользовании недрами в полной мере характерны и для унитарных государств. Разница состоит в том, что система законодательства о государственных доходах будет следующим образом зависеть от государственного устройства: в странах с федеративным устройством, наряду с федеральным законодательством, действуют законы субъектов (штатов, территорий) Федерации, в унитарных странах основу правового регулирования государственных доходов составляют единые акты органов государственной власти [1].
Каждое государство вправе выбрать такую модель правового регулирования государственных доходов, чтобы она отвечала не только интересам частного недропользователя, но и интересам государства в целом. С точки зрения определения экономической эффективности той или иной модели правового регулирования государственных доходов в части платежей при пользовании недрами, анализ большого количества источников [24] показывает, что преимущество отдается модели правового регулирования государственных доходов с государственным правом собственности на недра. Большинство государств в мире как федеративных, так и унитарных [25], выбрали именно этот путь регулирования своих государственных доходов в части платежей при пользовании недрами. Это Китай, Бразилия, Аргентина, Россия, Мексика, Чили, Саудовская Аравия, Объединенные Арабские Эмираты, все страны Восточной Европы, Франция, Норвегия (недра принадлежат правящей монархии, а, значит, государству) и др. При этом, государство допускает формирование государственных доходов, используя недра самостоятельно и передавая их в пользование другим участникам отношений. Такой выбор модели правового регулирования объяснить можно тем, что государство вправе формировать свои доходы, самостоятельно используя свою собственность с точки зрения значимости этой собственности для всей экономики государства.
Таким образом, проанализировав разные механизмы формирования государственных доходов в части платежей при пользовании недрами, можно сделать следующий вывод: преобладание той или иной модели правового регулирования государственных доходов в части платежей при пользовании недрами определяется, исходя из формы собственности на недра, добытое полезное ископаемое, государственного устройства.
Литература и источники:
Анализ основных положений системы недропользования в зарубежных странах, подготовленный для Федерального собрания Государственной Думы РФ ФГУ Центр «СРП-недра». – М. : Центр «СРП-недра». – 2004. – Декабрь.
Ст. 20 раздел V, IX; ст. 22 раздел XII Конституции Федеративной Республики Бразилии от 5 октября 1988 г. URL: www.falar.ru/constituicao-do-brasil.php (дата обращения 12.01.2009).
Ст. 16 Конституции Бельгии от 17 февраля 1994 г., ст. 161 Гражданского кодекса Бельгии (к собственности государства относятся …недра земли, шахты и недвижимое имущество, предназначенное для их эксплуатации). URL: См.http://clin.iatp.by/constitution/zapad_europe; с.также http://revolution.allbest.ru/law. (дата обращения 20.12.2008).
Ст. 109 Конституции Канады. В сб. Конституции зарубежных государств ; под ред.В.В. Маклакова. – М. : Изд-во БЕК, 1999.
Ст. IV раздел 3 Конституции Соединенных Штатов Америки, Поправка Х к Конституции США : сб. Соединенные Штаты Америки: Конституция и законодательство ; под ред. О. А. Жидкова ; перевод В. И. Лафитского. – М. : Прогресс, Универс., 1993. URL: www.hist.ru/ER (дата обращения 10.12.2008).
Курский, А. Правительство должно сделать выбор между двумя вариантами / А. Курский. – М. : Горное дело, 2003. – № 6.
Ст. 109 Конституции Канады. См. также разделы 85, 107 Конституции Австралии от 1 января 1901 г. URL: http://australianpolitics.com. (дата обращения 12.01.2009).
Ст. 78 и 161 Конституции федеральной Исламской Республики Пакистан URL: http://translate.google.com) (дата обращения 12.12.2008)
Ст. 71, 71 Конституции Российской Федерации 1993 г.
Ст. 1.2 закона «О недрах».
По состоянию на 12 апреля 2008 г. в России специализированных федеральных государственных унитарных предприятий в недропользовании порядка 20. В 2000 г. их насчитывалось порядка 20000. Унитарных предприятий субъектов не имеется (по материалам выступления председателя ТТП РФ В. Примакова на совместном заседании ТТП и НП «Горнопромышленники России» 12 апреля 2008 г. в г. Москва).
Ст. 4 закона о бюджете на 2008 – 2010 г. (по радиоактивному сырью).
Лойко, П. Ф. К проблеме оценки природных ресурсов и земли как составляющих национального богатства страны / П. Ф. Лойко. – М. : «Недвижимость и инвестиции. Правовое регулирование», 2002. – № 2 – 3.
Ст. 2 закона «О недрах». «Добытые из недр полезные ископаемые и иные ресурсы по условиям лицензии на пользование участком недр и иным предусмотренным настоящим законом основаниям могут находиться в федеральной государственной собственности, государственной собственности субъектов Российской Федерации, муниципальной и частной формах собственности».
Ст. 2.1. закона «О недрах». Сюда относятся также месторождения и проявления алмазов, особо чистого кварцевого сырья, редких земель иттриевой группы, никеля, кобальта, тантала, ниобия, бериллия, лития, металлов платиновой группы; извлекаемые запасы нефти от 70 миллионов тонн; запасы газа от 50 миллиардов кубических метров; запасы коренного золота от 50 тонн; запасы меди от 500 тысяч тонн; внутренних морских вод, территориального моря.
Мазаев, В. Д. Публичная собственность в России: конституционные основы / В. Д. Мазаев. – М., 2004. – С. 49 – 50.
Шемчунеко, Ю. С. Правовые проблемы экологии / Ю. С. Шемчунеко. – С. 31 – 43 ; Крассов, О. И. Право государственной собственности на природные ресурсы / О. И. Крассов, Р. Б. Рюмина // Государство и право. – 1995.– № 9 ; Сосна, С. А. О концепции общественного достояния / С. А. Сосна // Государство и право. – 1996. – № 2.
Кокин, В. Н. Право собственности на недра: мировой опыт и российский путь / В. Н. Кокин // Нефть, газ, право. – 2004. – № 5. – С. 39 – 49.
В Конституциях Аргентины, Бразилии, Мексики, Норвегии, Чили, Казахстана, Беларуси и других государств имеется норма, определяющая недра как государственную собственность – публичное достояние (достояние нации, общенациональное достояние).
Беккин, Р. Право собственности на природные ресурсы в мусульманском праве (на примере четырех суннитских мазхабов) / Р. Беккин // Международное право (International Law). – 1999. – № 2. – С. 73 – 82.
Ст. 9 Конституции РФ – земля и другие природные ресурсы могут находиться в государственной, частной, муниципальной и иных форах собственности. Ст. 29 ГК РФ – земля и другие природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах. Ст. 1.2 закона «О недрах». Недра в границах территории Российской Федерации, включая подземное пространство и содержащиеся в недрах полезные ископаемые, энергетические иные ресурсы, являются государственной собственностью.
Горный закон США 1872 г.
Цветков, П. «Свободный доступ» давно в прошлом / П. Цветков // Российская Федерация сегодня. – 2006. – № 3.
Клюкин, Б. Д. Горные отношений в странах Западной Европы и Америки / Б. Д. Клюкин. – М., 2000. – С.46 – 47.
Василевская, Д. В. Нормативное закрепление права собственности на недра / Д. В. Василевская // Журнал Российского права. – 2007. – № 8.