Лаврентьев Александр Валентинович – канд. ист. наук, доцент кафедры всеобщей истории, политологии, социологии Института международных отношений и социальных технологий Владивостокского государственного университета экономики и сервиса (г. Владивосток).
E-mail: lavrist@list.ru
Стратегия автодорожного развития российского Дальнего Востока: особенности формирования и реализации в 90-е гг. ХХ в.
В статье проанализированы основные направления и результаты осуществления дорожно-транспортной стратегии на Дальнем Востоке России в 90-е гг. ХХ в. Предметом исследования выступают экономические, политические и организационные условия развития путей сообщения. Показаны ключевые проблемы региональной дорожной системы, которые негативно отражались на удовлетворении дальневосточных потребностей в заявленный хронологический период.
Ключевые слова: дорожное развитие, государственная политика, регион, социально-экономические процессы
Проблемы обеспечения транспортными коммуникациями огромного российского пространства имеют глубокие исторические корни и актуальны до настоящего времени. Особую остроту они приобретают для территорий, расположенных на значительном расстоянии от европейской части страны. К таковым относится Дальний Восток, где транспортная схема формировалась с явным преобладанием транзитной функции этого региона.
Сырьевая дальневосточная политика государства, проводимая в имперский и советский периоды, негативно отразилась, главным образом, на внутрирайонных сообщениях. Основное внимание уделялось развитию магистральных железнодорожных и морских линий, которые затрагивали, преимущественно, южную зону.
Периферийные автодорожные связи оставались чрезвычайно слабыми. Наибольшая ограниченность в транспортных возможностях была свойственна северным территориям. Как правило, возведение коммуникаций здесь обусловливалось созданием географически изолированных добывающих промышленных комплексов и зачастую носило замкнутый (тупиковый) характер. В результате, в 1990 г. только около 40% дальневосточных районных центров соединялись дорогами с твердым покрытием с городами краевого и областного значения (т. е. имели с ними постоянную связь) [14].
Территориальная дезинтеграция наиболее очевидно проявила себя после распада СССР и последовавшей экономической обособленности Российского Дальнего Востока. Сложившаяся локальная конфигурация мест проживания и занятости населения обнажила широкий круг социально значимых вопросов. Успешное разрешение многих из них тесным образом зависело от совершенствования транспортных артерий.
Пути сообщения на Дальнем Востоке в 90-е гг. ХХ в. продолжали уступать как по количественным, так и качественным параметрам большинству других регионов страны. Вместе с тем, на этом этапе параллельно с нестабильным курсом федерального центра в преодолении местных трудностей (от практически полной отстраненности до возобновления косвенного участия) апробировались инновационные формы расширения дорожно-транспортной инфраструктуры. Внедрение на практике многих начинаний, несмотря на отдельные успехи, корректировалось негативными явлениями периода реформ и сохранявшимися пережитками советской системы.
В условиях перехода к рыночным отношениям постепенно складывалась новая концепция ведения дорожной политики. Отвергнутым оказался традиционный принцип, ориентированный на первоочередное сооружение трасс для освоения новых природных ресурсов за счет прямых инвестиций. В соответствии с Постановлением Правительства России от 30 декабря 1991 г. «Об управлении дорожным хозяйством», в структуре Министерства транспорта был образован Федеральный дорожный департамент во главе с генеральным директором Н.И. Головановым [2]. Во всех субъектах (в том числе и дальневосточных) создавались подведомственные органы при краевых и областных администрациях. С 1992 г. осуществлялся перевод в сеть общего пользования внутрихозяйственных дорог, которые ранее обслуживались предприятиями различных отраслей.
Однако резкий отказ от прежней парадигмы государственного экономического патернализма по отношению к Дальнему Востоку, обусловил вынужденную всестороннюю «самостоятельность» последнего в решении своих насущных проблем (в том числе и транспортных). Единственным поддерживающим инструментом жизнеобеспечения была периодическая финансовая помощь из федерального фонда поддержки регионов, не предполагавшая системное и перспективное развитие, а выполнявшая некую «аварийную» функцию. Поэтому в первой половине 90-х гг. основными задачами дорожных служб оставались поддержание в удовлетворительном состоянии и частичная реконструкция путей сообщения за счет сформированной еще в советский период ресурсно-технической базы.
Опыт проведения во многом хаотичных преобразований заставил высшее руководство страны пересмотреть многие радикальные начинания и избавиться от некоторых иллюзий по поводу «саморегулируемости» процесса становления рынка. Более того, от местных властей нередко звучали активные призывы «вернуть государство в экономику» в новом качестве для создания достойных условий регионального развития. Правительство (во избежание полной потери контроля за ситуацией) обратилось к практике адресных форм территориального управления. В 1996 г. была принята Федеральная целевая программа экономического и социального развития Дальнего Востока и Забайкалья на 1996 – 2005 годы, которая получила статус президентской. Уже в течение 1996 – 2000 гг. предполагалось достижение стабилизации и улучшения общего положения, а затем «выравнивания» основных дальневосточных социально-экономических показателей в сравнении с общероссийскими [11].
Генеральные цели развития транспорта планировалось достигать с помощью центральных и периферийных профильных проектов. Вступила в действие Федеральная президентская программа «Дороги России», рассчитанная на 1995 – 2000 гг. Конечным ее результатом прогнозировалось общее увеличение дорожной сети страны на 30% [6]. Одновременно разрабатывались программы строительства краевых и областных дорог в субъектах Дальнего Востока. В частности, в Приморском крае утверждалась «Программа развития сети автомобильных дорог общего пользования на период с 1995 по 2005 гг.» [5]. Аналогичный по содержанию и срокам документ был принят властями Магаданской области [7].
Принципиальным изменениям подверглась система финансового обеспечения дорожных работ. Их первостепенными источниками становились федеральный и территориальные фонды, которые действовали до 2001 и 2003 гг. соответственно. Они пополнялись, преимущественно, за счет налоговых поступлений с пользователей автодорог. Тем самым ликвидировалось снабжение из государственного бюджета и упразднялось обязательное участие предприятий в строительстве и ремонте дорожной сети.
Целевые материальные средства, поступавшие для выполнения программ развития дальневосточных путей сообщения, вкладывались и в обновление технического парка дорожных служб. Например, применение машинного комплекса германского производства в Приморье с 1998 по 2001 гг. позволило отремонтировать 60 км районных дорог, снизив при этом стоимость работ до 30% [8]. В течение 90-х гг. вступили в строй 15 новых асфальтобетонных заводов на территории Амурской области.
Указанные мероприятия по реорганизации управления и отчасти модернизации предприятий отрасли позволили более последовательно осуществлять дорожно-строительную деятельность. Со второй половины 90-х гг. на Дальнем Востоке возобновилось сооружение и реконструкция важнейших объектов федерального и местного уровней.
Особо следует отметить, что одним из пяти государственных приоритетов в Программе «Дороги России» объявлялась трасса «Амур» (Чита – Хабаровск), соединившая в 2004 г. европейскую и азиатскую части страны. По своим хозяйственным, социальным и геополитическим функциям ее часто сравнивали с Байкало-Амурской железнодорожной магистралью. Первоначально сооружение автотрассы поручалось оборонному ведомству, для чего в районы строительства перебрасывались соответствующие военные подразделения [4]. Впоследствии к возведению объектов магистрали «Чита – Хабаровск» привлекались и гражданские организации.
Большое значение имела дорога Лидога – Ванино, объединившая материковые и прибрежные районы Хабаровского края. По ней доставлялись грузы для дальнейшей перевалки через порт Ванино на о. Сахалин. В рамках Программы социально-экономического развития Курильских островов были сданы четыре автомобильных моста через реки Курилка, Хвойная, Маловодная, Высокотравная [9]. В конце 2000 г. произошло открытие сквозного проезда на трассе Находка – Лазо – Ольга – Кавалерово, связавшей южные и два северных района Приморья. В результате, ведущие порты края интегрировались с центрами горнорудной и лесозаготовительной промышленности.
Появлявшиеся коммуникации становились, в какой-то степени, смягчающим фактором негативных последствий постперестроечных преобразований. Новые участки улучшали снабжение прилегающих населенных пунктов. Существенно снижались цены на товары первой необходимости, устанавливалась связь с железнодорожными станциями. Уникальными по своим масштабам и примененным строительным технологиям стали мостовые переходы через реки Амур и Бурея, которые обеспечили бесперебойное сообщение отдельных территорий Амурской области и Хабаровского края. Ликвидировались неудобные речные паромные переправы, отпала необходимость в некоторых автозимниках.
Стратегический характер носили работы по реконструкции дороги Раздольное – Хасан, которая связывает Приморский край с КНР. За 1992 – 2001 гг. было введено в эксплуатацию 54 км с асфальтобетонным покрытием, построено 9 мостовых объектов протяженностью 472 погонных метра [16]. В течение 90-х гг. реконструировались пути сообщения к пограничным переходам «Сосновая Падь», «Марково», «Турий Рог». Их развитие позволило многим дальневосточникам, оставшимся без работы, заняться мелким предпринимательством в форме, так называемого, «челночного» бизнеса; обеспечивать регион в условиях кризиса необходимыми товарами широкого потребления; приезжать в соседнее государство с культурно-познавательными целями.
По мере сокращения экономической стагнации и возрастания интенсивности перевозок актуальным являлось строительство дополнительных дорожных сооружений в узловых транспортных пунктах и крупных дальневосточных городах, где с увеличением индивидуального автотранспорта заторы и замедленное движение превращались в серьезную проблему. Относительным ее решением стало создание транспортных развязок и объездных дорог. Например, в 1995 г. вступил в эксплуатацию путепровод в районе с. Вольно-Надеждинское на федеральной трассе «Владивосток – Хабаровск». В г. Спасск-Дальний аналогичный объект был проложен над главной железнодорожной линией [10]. За 1996 – 1999 гг. в Амурской области начали функционировать три путепровода: в поселке Архара, на трассе «Благовещенск – Райчихинск» и автодороге в обход г. Шимоновска.
Избранные методы проведения дорожной политики в целом соответствовали рыночному децентрализованному подходу. Однако для их полноценного применения требовалось сформировать отлаженный механизм сбора и рационального распределения средств. В условиях пореформенной России (не имевшей цивилизованного налогового опыта) выработка такой эффективной системы не представлялась возможной. Кроме того, в число налогоплательщиков включались предприятия, деятельность которых напрямую не была связана с эксплуатацией дорог. Поэтому в течение 90-х гг. наблюдалась постоянная критика методики формирования финансовой базы дорожной индустрии и несвоевременные платежи в дорожные фонды. По этим причинам в 1997 г. пришлось на четыре месяца полностью прекратить строительные работы в Приморском крае. К середине 1998 г. задолженность в краевой территориальный фонд составляла два его годовых бюджета [18]. Из письма губернатора Амурской области А.Н. Белоногова на имя Министра транспорта РФ С.О. Франка следовало, что на начало 2001 г. из 1017 км., относящихся к трассе «Чита – Хабаровск», было введено в строй только 454 км. Основными причинами такого положения назывались отсутствие оборотных средств у строительных организаций и неритмичность финансирования [1].
Препятствием в совершенствовании транспортных коммуникаций являлось отсутствие конкурентных отраслевых начал. В Дальневосточном регионе сохранялась почти непререкаемая монополия выполнения дорожных работ за бывшими крупными специализированными подразделениями, прошедшими процедуры акционирования. Причем, они в большинстве своем являлись одновременно и заказчиками и подрядчиками. Мнимая конкурсная борьба не привносила мотивации в деятельность дорожных предприятий, а, наоборот, косвенно способствовала возникновению коррупционных схем.
Из-за постоянного увеличения автотранспорта и отставания дорожного строительства в течение 90-х гг. региональных коммуникаций было недостаточно. На 2000 г. плотность дорог с твердым покрытием на 1000 кв. км составляла на Дальнем Востоке лишь 4,1 км. В то же время, в среднем по России этот показатель измерялся в 23,7 км [17].
Во многом сохранялся и односторонний географический вектор дорожного развития Дальнего Востока. Обновлению (пусть и выборочному) подвергались, в основном, пути сообщения южных дальневосточных территорий, которые исторически имели более высокий уровень транспортного освоения. Так, с 1990 по 2003 гг. более чем на 10% возросла протяженность усовершенствованных (асфальтированных) дорог Приморского края. Опосредованное, но весьма существенное влияние на состояние дорог Сахалинской области оказало международное экономическое присутствие. Например, в 1999 г. доля иностранных инвестиций в нефтегазовые разработки области составила 10,7% от общероссийского объема их поступления, тогда как в других субъектах Дальнего Востока аналогичные показатели были близки к нулевой отметке [19]. Одним из позитивных последствий притока капитала являлось и повышение качества островных магистралей с 1999 по 2003 гг. на 35,5% (табл. 1).
Автомобильные маршруты северных и приравненных к ним местностей развивались особенно медленными темпами. Например, круглогодичного сообщения не имели четыре района Хабаровского края (Аяно-Майский, Верхнебуреинский, Охотский и Тугуро-Чумиканский). При этом, ежегодные расходы на сократившийся сезонный завоз грузов (по воде и воздуху), по подсчетам специалистов, во много раз превышали инвестиции в дорожное строительство [12].
| Область, край | 1990 | 1995 | 1999 | 2000 | 2001 | 2002 | 2003 | Место, занимаемое в РФ в 2003 г. |
| Приморский край | 38,8 | 42 | 45,5 | 46,6 | 47,6 | 48,6 | 49,6 | 56 |
| Хабаровский край (1990 г. – включая Еврейскую автономную область) | 34 | 45,6 | 41,7 | 41,5 | 37,8 | 37,9 | 39,3 | 69 |
| Амурская область | 26,5 | 31,9 | 30 | 29,9 | 29,7 | 29,8 | 29,9 | 74 |
Камчатская область |
17,4 | 20,2 | 22,1 | 21,5 | 21,7 | 21,4 | 21,8 | 75 |
| Магаданская область (1990 г. –включая Чукотский автономный округ) | 32,2 | 12,4 | 12,3 | 14,3 | 14,3 | 14,4 | 14,5 | 76 |
| Сахалинская область | 16,1 | 23,9 | 25,2 | 26,8 | 61,5 | 61,9 | 60,7 | 47 |
| Еврейская автономная область | нет данных | 35,2 | 37,7 | 38,3 | 38,1 | 38,6 | 39,2 | 70 |
| Чукотский автономный округ | нет данных | 2,0 | 0,3 | 0,3 | 0,3 | 0,7 | 0,7 | 78 |
Транспортная неосвоенность оказалась серьезным сдерживающим фактором для возобновлявшихся со второй половины 90-х гг. государственных планов по разведке и добыче природных ресурсов Северо-Востока России. Основные трассы здесь возводились еще в 30 – 40-е гг. ХХ века. На 1997 г. в Магаданской области из 373 мостов 126 были деревянными [3]. Отдельные участки магистрали федерального значения «Колыма» к концу 90-х гг. стали крайне опасными для движения. Денег на их ремонт по Программе «Дороги России» отпускалось гораздо меньше предусмотренных объемов. К 2000 г. Чукотский и Корякский автономные округа, а также Камчатская область, вообще оставались «отрезанными» от опорных трасс общего пользования [13].
Таким образом, целевая дорожная стратегия в 90-е гг. позволила сконцентрировать формировавшиеся с большим трудом ресурсы на отдельных ключевых направлениях. Однако сценарии государственной и региональной транспортной политики предусматривали, большей частью, институциональные изменения. В контексте переходного периода они не всегда согласовывались с реальными финансовыми, организационными и инфраструктурными возможностями. Поэтому в ходе реализации поставленных задач наследовались старые и проявлялись новые противоречия. Все это приводило к невыполнению большинства положений дорожных программ, реализация которых переносилась на более поздние сроки.
Литература и источники:
1. Архив Администрации Амурской области. Переписка с министерствами и ведомствами РФ по вопросам основной деятельности за 2001. – Т. 2. – Л. 74.
2. Архив Федеральной дорожного агентства Министерства транспорта Российской Федерации. Историческая справка о создании и реформировании системы управления дорожным хозяйством Российской Федерации. – Л. 2.
3. Архив Федерального дорожного агентства Министерства транспорта Российской Федерации. – Ф. 607. – Оп. 1. – Д. 65. – Л. 46.
4. Государственный архив Амурской области. – Ф. 2286. – Оп. 1. – Д. 112. – Л. 38.
5. Дороги Приморья: сегодня и завтра. Отчет комитета дорожного хозяйства Администрации Приморского края. – Владивосток, 28.03.1996. – С. 4.
6. Дороги России. Исторический аспект. – М. : «Крук», 1996. – С. 198.
7. Егоров, Э. Ю. Состояние и перспективы выполнения «Программы совершенствования и развития автомобильных дорог Магаданской области на 1996 – 2005 гг.». // Северо-Восток России: проблемы экономики и народонаселения. Расширенные тезисы докладов региональной научной конференции «Северо-Восток России: прошлое, настоящее, будущее». В 2 т. Т. 1. – Магадан. – 31 марта – 2 апреля 1998 г. – С. 54 – 55.
8. Закржевский, В. Б. Люди и техника создают дороги нового века / В. Б. Закржевский // Аргументы и факты – Приморье. Региональное приложение для читателей Приморского края. – 2002. – № 13. – С. 7.
9. Карпук, И. По мосту ездить сподручнее / И. Карпук., Л. Степанец // Советский Сахалин. – 14.11.1998 г. – №. 211. – С. 1.
10. Кельнер, Л. Дороги Приморья: сегодня и завтра / Л Кельнер // Владивостокское время. – 25.12.1995 г. – № 160. – С. 3.
11. Минакир, П. А. Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Забайкалья (корректировка «Президентской» программы) / П. А. Минакир // Вестник Дальневосточного отделения Российской академии наук. – 2002. – № 2. – С. 5.
12. От Москвы до самых до окраин – на автомобиле. По материалам пресс-службы Федерального управления автомобильных дорог «Дальний Восток» // Приамурские ведомости. – 23.08.2002 г. – С. 2.
13. Плохотников, П. ГипродорНИИ на большой дороге. От Байкала до Тихого океана / П. Плохотников // Регион Дальний Восток. Специальный выпуск «Комсомольской правды». – 2000. – № 2. – С. 7.
14. Показатели социально-экономического развития Приморского края в сравнении с другими регионами. – Владивосток : Приморский краевой комитет статистики, 1994. – С. 74.
15. Регионы России. Социально-экономические показатели // Стат. сборник. – М. : Росстат, 2004. – С. 677.
16. Токинова, С. Дороги Приморья ведут в будущее / С. Токинова // Аргументы и факты – Приморье. Региональное приложение для читателей Приморского края. – 2002. – № 12. – С. 7.
17. Фесик, А. Дороги – дороги, но бездорожье дороже / А. Фесик // Дальневосточный капитал. – 2001. – № 11. – С. 11.
18. Цветкова, М. Интервью с председателем Комитета дорожного хозяйства Администрации Приморского края Л.И. Кельнер / М. Цветкова. – Владивосток, 14.05.1998 г. – С. 8.
19. Циканов, М. Перспективы социально-экономического развития Дальнего Востока / М. Циканов, В. Мау // Вопросы экономики. – 2000. – № 10. – С. 98.